建立国家信托制度 解决宅基地流转问题

    《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）没有对宅基地流转进行规定，而现实中，国有建设用地已经不能满足城市化和工业化的需要。

　　

    宅基地流转缺乏明确法律规定

　　

    法律对宅基地流转的限制与土地的社会需求之间产生了矛盾。一方面，我国的城市化率达到50%，并且在以每年1%的速度增长；另一方面，我国18亿亩耕地红线难越，城镇土地价格飙升。在这种紧张关系中，出现了小产权房等问题。为了解决这些社会问题，我国一些地方试点了宅基地有偿使用、土地换社保、宅基地置换等各种方案，但迄今为止没有一种方案可以有效推行至全国。

　　

    对此，一部分学者主张限制宅基地流转，理由是宅基地是农民的基本生活保障；另一部分学者主张促进其市场流转，理由是这样可以提高土地使用率。为了证明各自观点，双方使用了政策分析、经济学分析等各种手段，但因为我国地域广大、社会发展不均、社会调查和统计欠缺，平面、单纯的分析很难对宅基地使用的市场流转作出正确的价值判断。

　　

    英国19世纪土地法改革具有积极意义

　　

    中国宅基地的流转并不是一个是非问题，而是一个程度问题即宅基地使用权可以在何种程度上、以何种方式逐渐开放流转。在这一点上，英国19世纪的土地法改革可以给予我们一些启示。

　　

    在18世纪末19世纪初，英国面临着土地流转的严重问题。这些问题可以概括为三个方面。

  

    一是产权归属不清。在英国家族授产的设计中，有人享有终身地产权，有人享有剩余地产权（在终身地产权人死后可以享有地产权），而这些人从本质上说，都没有转让地产权的能力，而谁是最终的权利人也难以确定。

    二是对流转的限制。英国的土地流转限制来自于传统的限嗣继承等权利设计，而非法律。以限嗣继承为例，权利人只可以按照家族授产的规定进行转让、赠予和再继承，而对象范围一般都设定为家族成员，甚至只能是直系血亲。这种权利设计在18—19世纪的英国极为流行，对土地流转的影响也极为深刻。

    三是对第三人保护不足。英国传统土地法的权利凭证是地产契据。地产契据记录了地产转让的所有环节，而不是权利归属的最终结论，根据英国传统法“地产权之链”原则，任何一个环节出现问题，都有可能影响受让人的权利。

　　

    自19世纪40年代开始，英国开始土地法改革。这次改革的目的是促进土地流通，而不是简单取消限制土地流通的因素。首先，对于产权边界不清的问题，英国采用了清理地产权结构的办法。

    1925年《财产法》第1条明确划分了普通法地产权与衡平法地产权。这种划分是革命性的，因为普通法地产权代表所有权，可以流通并约束第三人，而衡平法地产权只能在协议当事人之间发生效力。普通法地产权人是土地的唯一转让权人，这解决了土地权利归属不清的问题。

    其次，总体上取消限嗣继承，限嗣继承人的权利归为衡平法权利。最后，出于对第三人的保护，进行土地登记改革。判断转让权利的最终归属，只要是登记的土地，则以登记权利为准。但是，英国对土地流转限制的取消是缓慢、逐步并且是部分的。直到今天，英国家族授产依然存在，并且衡平法权利人的权利在某些情况下依然受到保护。

　　

    消解宅基地保障功能与市场流转需求的矛盾

　　

    我国现在宅基地使用权问题与英国当初面临的问题有一定的相似性。第一，宅基地使用权有产权归属不清的问题。我国法律规定，宅基地所有权归集体，而使用权归村民个人，但村民的使用权又是无期限的。这样的划分显然无法分清市场流转的主体。第二，宅基地使用权存在流转限制。

    2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”后来，在《物权法》制定中，草案第一次审议稿曾尝试推进宅基地使用权的流转，但《物权法》最终还是回归了《土地管理法》“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。第三，缺失对宅基地使用权受让人的保护，因为法律不允许宅基地使用权的流转。

　　

    参照英国的经验，我们可以得出以下启示。第一，我国宅基地法改革将不是一次平面的短期改革，而是一次集合产权改革、行政机构改革、土地管理制度改革等多方面，历经由易入难、由点带面过程的立体、长期改革，所以要分阶段进行。

    第二，我国宅基地法改革的思路并不是追求流转与限制二选一，而是逐步地取消限制，放开流转，对产权归属不清、流转限制和第三人保护不足的问题予以解决。

    第三，在由限制向流转改革的过程中，我国改革的核心是消解宅基地生活保障功能与当前市场流转需求的矛盾，而解决这一矛盾的底线是保障农民生活，方向是推动宅基地市场化流转。

　　

    对于逐步放开流转的改革，国家土地信托是一个可行的方案。所谓国家土地信托制，是指农民不能直接将宅基地产权直接与集体成员外第三人交易，而必须将土地信托给国家设立的信托机构出售。

    信托机构出售是一种代理出售，议价权还掌握在农民自己手中。国家信托机构不具有行政性质，不享有强制力，本身只充当中介和财产管理的角色。信托机构在产权出售之后，将所得价款存入银行，根据国家的政策将这笔存款的本金和利息支付给农民，保障其生活；而出售后的产权则可以在市场上自由流转。